Reforma státní správy: návod k použití

Následkem volebního výsledku a skvělé práce Rekonstrukce státu se politici předhánějí, kdo rychleji a razantněji prosadí kýženou „depolitizaci“ a „profesionalizaci“ státní správy. Je výborné, že existuje shoda na potřebě jednat. 

Tato politická situace ale hrozí dát vzniknout špatnému zákonu, možná doplněnému několika ozdobami, kterými se pak budou jednotliví politici chlubit. (Sem spadá jak stávající návrh padlé vlády, tak uspěchaná adaptace deset let starého velmi nedokonalého zákona.)

Přitom máme konečně příležitost pečlivě promyslet, co a jak na státní správě zlepšit – co odpolitizování a profesionalizace opravdu znamenají. 

Ztroskotat můžeme z několika důvodů, ale lze se tomu vyhnout.

Kde jsou tedy rizika?

Zaprvé: naléhavost situace

Tlak na činy a snad i opravdová snaha konečně jednou udělat, co se slíbilo a státní správu rychle zreformovat, můžou vést k tomu, že politici budou zbrkle házet nápady a nakonec přijmou cokoli, co z nich v dané lhůtě vzejde.

Zadruhé: významnou součástí hry je hnutí ANO

ANO bude na konečný výsledek mít vliv, ať už bude nebo nebude ve vládě. Politici ANO mají největší snahu ukazovat, že ví jak na věc – že jsou odborníci. Navíc politici ANO často s byznysovým backgroundem budou mít tendenci do státní správy aplikovat nástroje známé ze soukromého sektoru.

Následkem toho můžeme vynalézat kolo a v následujících letech absolvovat proces, kterým od 80. let donedávna procházely země, které radikálně reformovaly veřejné správy právě aplikací nových manažerských principů: napřed zavedení byznysových nástrojů (outsourcing, manažerská autonomie, odměňování podle výkonu), pak deziluze z dílčích neúspěchů a nakonec dlouhé cizelování těchto přístupů a nástrojů tak, aby ve veřejném sektoru opravdu fungovaly. Přitom se namísto opakování můžeme z této zkušenosti učit.

Jistou naději vzbudilo jmenování týmu poradců ANO, kteří mají prvoplánové návrhy politiků oponovat – jakkoli to z politického pohledu odhaluje programovou bezradnost hnutí. Brzy se ale ukázalo, že poradci mají stejné tendence, a to právě v oblasti, jíž rozumí nejméně. Ve sboru (2 x ekonom, 1 x investiční bankéř, 1 x daňař, 1 x právník) není pokud vím nikdo, kdo má zkušenosti s řízením větší organizace nebo rozsáhlejší background v oblasti veřejného managementu, ať už akademický nebo praktický. Přesto první prohlášení rádců přinesla velmi specifické návrhy na zavádění konkrétních nástrojů do státní správy – bez jakékoli širší úvahy nebo předcházející analýzy.

Zatřetí: tlak EU a začtvrté: dobré praxe

Je samozřejmě potřebné mít představu o tom, co dělají vyspělé evropské země a co se kde osvědčilo. Ale v situaci, kdy všichni chtějí jednat rychle, hrozí, že z dobrých praxí slepíme reformu, která jako celek nebude fungovat.

Třetí a čtvrtý body souvisí a lze je ilustrovat historickou analogií. Světová banka roky lila peníze do rozvojových megaprojektů. Když se ukázalo, že nemají valný efekt, jedno vysvětlení znělo, že banka peníze posílá přes nefunkční a zkorumpované byrokracie. Část peněz někdo ukradne a zbytek je využit neefektivně. Řešením byla  kritéria v oblasti institucionálních struktur a procesů, která museli příjemci pomoci splnit. Nejschůdnější způsob, jak tato kritéria splnit, bylo přebrat dobré praxe z rozvinutých zemí, které Světová banka propagovala – ostatně „good governance“ se pak stala samostatným cílem Světové banky i dalších mezinárodních institucí. Korupce a nekompetentnost měly zmizet, a rozvojová pomoc začít fungovat. Ale nestalo se. Reformy probíhaly na papíře, občas zdánlivě i v praxi, ale efekt často nikde. Detailní výzkum o mnoho let později ukázal, že instituce se zkvalitnily tam, kde byl dán prostor pro zjišťování, co přesně a proč nefunguje a pro postupné, iterativní hledání řešení, která budou fungovat v daném prostředí. Valná část reforem přebraných přes kopírák selhala. Politici a úředníci se soustředili na přemalovávání organoramů a tvorbu nových formulářů, takže odborné schopnosti a kapacita institucí se nezměnily. (Samozřejmě některé základní reformy i vzaté přes kopírák opravdu korupci snižují, o tom není diskuse). 

Evropské instituce jsou dnes v podobné situaci. Léta posílají peníze do nových členských zemí, ale jejich efekt je slabší než by mohl být. Podmínění vstupu do EU zavedením standardních institucionálních vymožeností známých ze zbytku Evropy sice přineslo tlak na přijímání „dobrých praxí“, byla to ale slabší páka než v případě Světové banky a příjemců rozvojové pomoci. Kandidátské země věděly, že je EU za členy chce a potřebuje, a podmínky ignorovaly. Příkladem je neúčinný český zákon o státní službě. Často tak nebyly zavedeny ani ty institucionální nástroje, které by u nás pomohly i po pouhém okopírování. I když EU fungovala jako užitečný kritický hlas, riziko, že teď z lenosti nebo ve spěchu naoko zavedeme několik západně vypadajících nápadů, které se neprojeví v praxi, tady je. Navíc letošní volební kampaň byla obvláště bohatá na „dánský model“ tamtoho a „švédský model“ onoho.

Z toho neplyne, že politici nemají mít nápady, že všechny inspirace ze soukromého sektoru jsou špatné, že využití dobrých praxí je marné a že se máme vykašlat na EU. Potřebujeme ale postup a principy, které nám umožní tyto různé zdroje využít aniž by vznikl paskvil.

Jak s tím naložit?

Potřebujeme reformu, která zahrne rozumné inovace a inspiraci zvenčí a ze soukromého sektoru, ale nezopakuje chyby reforem 80. let ve světě; která vyřeší problémy, které skutečně máme, nikoli ty, které bychom podle příruček mezinárodních organizací měli mít; a která bude respektovat širší kontext a potřeby systému, jehož je státní správa součástí, místo aby naoktrojovala unisex řešení.

Jak na to? Místo návrhů, co má zákon o úřednících obsahovat, teď nabízím několik principů, které nám pomohou dobrat se kvalitního zákona a uvést jej do praxe.

  • Nejde o technokratický proces ani nutnou formalitu. Z reformy může státní správa vyjít stejná, výrazně lepší, nebo výrazně horší. Výsledek reformy ovlivní schopnost politiků dosahovat toho, k čemu si je voliči zvolili, a vůli občanů věřit státu a politice.
  • Začněme precizní definicí problémů, které řešíme, a věcí, které chceme zlepšit.  V tuto chvíli jsou problémy definovány hlasitě (neprofesionalita! politizace! fluktuace!) a rámcově nejspíš správně, ale o rozsahu a přesnějším tvaru těchto neduhů víme málo. Jen budeme-li vědět víc, budeme také později schopni zjistit, zda reforma pomohla.
  • Ptejme se na definici problémů i těch, pro které reformu děláme: občanů, podnikatelů, politiků (vážně!), úředníků, lidí v místní správě a nevládkách. Nemá jít jen o sběr stížností, ale o strukturované formulování představy o tom, co „lepší státní správa“ znamená pro tyto skupiny lidí.
  • Sesbírejme na začátku nápady, návrhy a strategie, které leží v šuplících úředníků a půjde-li to, to nejlepší vezměme v potaz.
  • Dejme si za cíl zlepšit státní správu, nikoli napsat zákon. Tím musí být inspirován jak proces přípravy reformy, tak rozložení energie mezi přípravu zákona a jeho následné uvádění do praxe.
  • Držme se cíle, ke kterému směřujeme, ne kastlíků, které je politicky potřeba odškrtnout („rušení úřadů! snižování platů! hlavně ať reforma nic nestojí!“). To vyžaduje odvahu a přímost od politiků i jejich rádců.
  • Inspirujme se z dobrých praxí po zralé úvaze, mohou-li pomoci vyřešit nějaký problém. Nevrhejme se po většinou zavádějících abstraktních konceptech („manažerské řízení“) nebo izolovaných řešeních nepojmenovaných problémů (např. „budeme úředníky odměňovat podle KPIs a vše nakupovat centrálně“ není dobrý začátek – je to jedna z možných odpovědí na jednu z možných definic dvou z mnoha problémů, které státní správa má.)
  • Přesto se ale snažme stavět zákon tak, aby do systému státní správy vnášel principy, které považujeme za zásadní a které patřičně vydefinujeme (typicky odpovědnost, objektivita, atd.) Bude pak snazší se držet účelu a nezaseknout se na dílčích technikáliích.
  • Postupujme tak, aby  vznik zákona o úřednících mohl být vzorem pro tvorbu jakýchkoli jiných návrhů – třeba podle kuchařky, kterou skvěle načrtl Daniel Münich.
  • Dobrou státní správu nelze vytvořit v izolaci od vnějšího světa. Mějme na paměti, že státní správa slouží živým lidem a realizuje to, co rozhodnou živí politici v konkrétním politickém systému. Můžeme se bavit o tom, jestli je pro zlepšení státní správy nutné změnit části širšího politického systému (namátkou jednací řád Sněmovny), ale sama reforma státní správy nesmí existující politický systém ignorovat.
  • Navrhněme reformu tak, abychom poznali, jestli byla úspěšná nebo ne. Vestavme do reformy zpětnou vazbu, hodnocení a možnost adaptace. Smiřme se s tím, že napoprvé se nemusíme ve všem trefit, že se budeme muset učit a některé věci řešit naponěkolikáté.
  • Všechny dobré věci se do jednoho zákona nevejdou. Sestavme návrhy změn tak, aby bylo jasné, co je relativně snadné dosáhnout a co je naopak náročné; co je priorita a co je „nice to have“. Podle toho se pak mohou politici rozhodovat, jak radikální, ambiciózní a široké změny chtějí zahrnout do legislativy.
  • Mějme na paměti, že státní správa nejen dělá rozhodnutí a píše zákony (policy making), ale z valné části taky poskytuje služby občanům a organizuje a provádí složité projekty (policy implementation).

Četba pro ty, kdo chtějí jít do detailu

Zkušenost s reformami inspirovanými soukromým sektorem dobře shrnuje přední odborník na reformy veřejné správy Christopher Pollitt. Detailní rozbor je pak v knize Public Management Reform, jíž je Pollitt spoluatorem. Jednou z biblí New Public Management je Reinventing Government:How the entrepreneurial spirit is transforming government (David Osborne a Ted Gabler, 2000).

Pollitt na základě svých poznatků sepsal komentář k paperu Světové banky, ve kterém tato mezinárodní organizace shrnuje svou zkušenost se zaváděním reforem veřejné správy a rozvíjí svůj nový přístup ke státní správě v zemích, ve kterých působí.

Výzkum (ne)úspěšnosti „dobrých praxí“ v rozvojovým zemích provedl Matt Andrews z Harvard Kennedy School of Government. Již dříve jsem odkazoval na článek, kde spolu se spoluautory rozvíjí model vývoje reforem postupnou iterativní adaptací. Andrewsův výzkum vyšel i knižně (recenze).

Můj hrubý popis historie vztahu Světové banky k agendě good governance staví na jedné kapitole v knize Dambisy Moyo Dead Aid.

K důležitosti implementace politik viz

Napsat komentář

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna. Vyžadované informace jsou označeny *