Když Ministerstvo financí před několika týdny zveřejnilo svůj pokus o indikátory výkonnosti státních úřadů, napsal jsem  k tomu blog, pak jsem ho ale založil s tím, že je moc kverulantský a k ničemu dobrému nepovede.

Pak se ale ukázalo, že se práce ministerstva v zásadě v nezměněné podobě dostala na stůl vládě, která se dnes usnesla tyto indikátory vestavět do procesu přípravy státního rozpočtu pod trendy hlavičkou „výkonové rozpočtování“.

Za dané situace mi připadá podstatné, dodat to veřejného prostoru pár základních poznámek k problematice řízení výkonnosti ve státní správě v kontextu toho, co na Ministerstvu financí vzniklo a dnes schválila vláda. Zveřejňuji tedy původní text níže se záměrem nikoli okopávat ministerstvu kotníky, ale napomoct vzniku něčeho lepšího v příští iteraci, která snad přijde. (Dobře o této problematice psal i Daniel Münich.)

MF Dnes informovala, že Ministerstvo financí zveřejnilo žebříček výkonnosti státních úřadů – tzv. klíčové ukazatele výkonnosti (KPI, Key Performance Indicators). Konkrétně MFČR zveřejnilo indikátor mzdové náročnosti a indikátory provozní nákladovosti a majetkové nákladovosti. Zjednodušeně řečeno indikátory sledují průměrné platy a dva různé pohledy na provozní náklady.

Konečně tedy máme dobré informace, přímo od zdroje, o výkonnosti státních úřadů.

A nebo taky ne. O to ale až tolik nejde.

Je to chválihodný pokus o zavedení nástrojů řízení výkonnosti běžných v soukromém sektoru a ve státní správě ve světě. Vidím zde ale tři problémy. První je věcná informační hodnota indikátorů a jejich zavádějící označení jako indikátorů „výkonnosti“. Druhý problém je v tom, jak MFČR ke zveřejnění přistoupilo a jak to ovlivní šance celé věci na úspěch. Třetí, největší problém je v tom, že státní správa má strukturální problémy, které je potřeba vyřešit, pokud mají jakékoli akce tohoto typu být do budoucna užitečné.

1. Přístup, který MFČR zvolilo, dal vzniknout ukazatelům, které mají zásadní slabiny

• Ukazatele mají nejasnou informační hodnotu. Proč srovnávat průměrné platy mezi MPSV a Úřadem vlády? Jakou informaci poskytují provozní náklady podělené majetkem organizace? Části dokumentace ke skladbě indikátorů chybí, takže tuto debatu budeme muset věcně vést, až bude dokumentace úplná, případně budou veřejné další indikátory.
• Nevypovídají o výkonnosti organizací. Naopak, jsou to ukazatele vstupů (tedy opačná strana „výrobní funkce“ než výkon)
• Nejsou to klíčové indikátory pro organizace jako celek. Neměří nic, co by pro jednotlivé státní instituce bylo klíčové – tedy např. efektivitu vyřizování řidičských průkazů, učinné zprostředkování práce pro nezaměstnané na úřadech práce, atd.
• Neposlouží ani jako indikátory výkonu částí organizací nebo jejich korporátních (back office) funkcí (např. IT nebo HR), protože se zaměřují na obecné pojetí organizace; navíc MF čísla agreguje vždy pro několik organizací v rámci rozpočtové kapitoly, takže se ztrácí zaměření na organizace a možnost srovnání těch opravdu srovnatelných.

Samozřejmě bude skvělé, pokud se MFČR časem dostane např. k měření nákladovosti běžných korporátních (back office) funkcí, jak slibovala původní anonce. Lepší měření vstupních nákladů není na škodu, ale pokud zůstaneme u tohoto zmatení pojmů, hrozí, že se ke skutečnému měření výkonnosti nikdy nedobereme.

Smysluplně kvantifikovat výkonnost veřejných institucí je velice těžké a i vyspělé státní správy si na tom léta lámou zuby. Vytvořit funkční systém měření a řízení výkonnosti je pro každou organizaci běh na dlouhou trať. Součástí tohoto běhu v českém případě může být stávající mapování agend, možná je ale třeba začít jinde.

Výsledkem ale musí být indikátory, které splňují mj. tyto podmínky:

• Vypovídají o základních funkcích či úkolech organizace. Pokud se máme skutečně bavit o výkonu, každé ministerstvo nejspíš potřebuje svou sadu indikátorů a stávající unisex přístup moc nezmůže.
• Jsou řiditelné manažery dané organizace. Proč jsou do platů v kapitolách Sněmovny a Senátu zahrnuty platy zákonodárců, stanovené zákonem, je záhada.
• Je jasné, kdo je za ně odpovědný. Zde je kámen úrazu – viz níže.
• Je jasné, zda např. nárůst je „dobře“ nebo „špatně“. Pokud odpověď v případě průměrného platu zní „nárůst je vždy špatně“, je třeba zamyslet se znova.
• Shodne se na nich ten, kdo je produkuje (zde ministerstva) a ten, kdo na jejich základě dělá rozhodnutí, popř. hodnocení, zde MFČR. V tomto ohledu má přístup MFČR šanci na úspěch – viz níže.

Jak je vidět, KPIs v podání MFČR z pohledu těchto základních kritérií mají co dohánět. Hlavní problém je ale v tom, že na měřítka nákladů MFČR dalo nálepku „indikátor výkonnosti“.

Ale jsou tu i pozitiva.

Zaprvé: zmíněná koncepční nedostatky neznamenají, že práce MFČR nikam nepovede. Naopak – je to první krok k (snad) produktivní debatě uvnitř státní správy o tom, jak fungování úřadů měřit, a o tom, co daná čísla o mzdách a nákladovosti znamenají. A přestože tyto „KPIs“ neměří výkonnost, zaměřit se na vstupní náklady může být schůdnější začátek.

Zadruhé: je dobře, že z toho MFČR podle všeho nechtělo udělat mediální humbuk, který by byl kontraproduktivní. Článek v MF Dnes vyšel až skoro měsíc po datu původního ministerského materiálu a ministerstvo, pokud vím, materiál neprohnalo tiskovou konferencí.

2. Způsob prezentace indikátorů je kontraproduktivní

Ministerstvo udělalo chybu, když čísla zveřejnilo ve formě explicitního srovnání mezi skupinami organizací podle kapitol, namísto srovnání mezi úřady a v čase, což by bylo užitečnější. Navíc text zveřejněný spolu s grafy je v úředně-účetní hantýrce, která nenapoví, jak čísla interpretovat. Je otázkou, zda mělo smysl výsledky v této rané fázi vůbec zveřejňovat.

Novináři předvídatelně vypíchli „nejhorší“ instituce, přičemž se chytili na účetní artefakty: např. mzdové náklady Sněmovny nepochopitelně zahrnují platy poslanců. Nejde o to, že některé úřady mezi sebou lze srovnánat jen velmi těžko, nebo že informační hodnota indikátorů je nejasná. Větším problémem je, že zveřejnění mezi úřady spustilo obranné reakce, jak ukazuje článek v MF Dnes, což znesnadňuje vedení konstruktivních debat mezi MFČR a ostatními úřady. Místo hledání indikátorů, které by byly užitečné, se jednotlivé úřady budou zabývat zdůvodňováním toho, proč zrovna pro ně zrovna tyto ukazatele nejsou vhodné.

Protože MFČR zvolilo tyto snadno kritizovatelné indikátory a nevhodnou prezentaci, dostalo se do situace, kdy se odpovědi „ale my jsme extra úřad, nás nemůžete srovnávat“ může dočkat v reakci na každý další krok v tomto směru. V horším případě vznikne soustava čísel, z nichž každé bude opatřené poznámkou pod čarou pro každé ministerstvo, čímž se věc stane nepoužitelnou.  Pokud na používání stávajících ukazatelů bude MFČR trvat, musí se připravit na to, že úřady s čísly mohou účelově manipulovat.

Co ukazuje iniciativa MFČR o státní správě? Vychází z toho většinou výzvy k radikální reformě, najde se ale i pár dobrých zpráv.

3. Co nám to říká o české státní správě v roce 2013

Dobrou i špatnou zprávou je, že tato iniciativa vychází právě z MFČR.

Dobrá zpráva je to proto, že ministerstvo financí začíná používat čísla, která skrze účetní výkaznictví od ostatních úřadů léta sbírá.

Špatná zpráva je to proto, že v této iniciativě nejspíš nefiguruje Ministerstvo vnitra.

Nejde totiž jen o hlídání veřejných výdajů, ale především o skládání obrázku o stavu státní správy. Tento obrázek je zatím velmi neúplný, je to ale základní kámen pro dobrou reformu státní správy a související zákon, což jsou úkoly MVČR. Vnitro nepochybně tyto údaje od MFČR dostane a snad je i použije, ale za dané situace je problém v tom, že péče o státní správu vychází ze dvou zdrojů a není jasné, čí zodpovědnost to vlastně je; zároveň není jisté, jestli se na MFČR budou na tato čísla dívat i z pohledu fungování úřadů, nejen z ohledem na snižování nákladů.

Obecně tato situace poukazuje na potřebu nějakého útvaru, který tyto dvě perspektivy dokáže skloubit a navíc ještě propojit se zájmem o efektivitu státní správy jako celku. V neúčinném zákonu o státní službě z roku 2002 tuto roli mělo částečně plnit generální ředitelství při Úřadu vlády. Rozumných variant je více, jasné ale je, že umístění hlavní zodpovědnosti za státní správu na vnitru je problém. Ministři vnitra typicky o oblast státní správy nemají zájem a schopnost ministerstva plnit tuto roli je podle všeho slabá.

Dobrou zprávou je, že čísla, ze kterých jsou indikátory sestaveny, existují a jsou srovnatelná napříč státní správou. Čísla samotná i celý systém účetnictví ve státní správě má určitě své problémy, ale sám fakt, že ministerstva a úřady de facto účtují podle společných osnov a že existují smysluplné přůřezové ukazatele, je silnou stránkou české státní správy, např. oproti mnoha anglosaským zemím.

Manažerské informace zde vznikají přímo z informací učetních, což může pomoci omezovat „ministerstvismus“, kdy každý úřad kope za sebe, případně oportunisticky pro různé účely generuje různá čísla. Právě shoda na definici měřítek mezi těmi, kdo jsou zodpovědní za dané organizace, a těmi, kdo čísla dále používají, je základním předpokladem funkčního systému manažerských informací. Jedině tak slouží indikátory jako podklad ke konstruktivní debatě o tom, co čísla říkají, a ne k debatě o tom, zda čísla o něčem vypovídají. Účetní systém toto může zajistit.

K tomu pomohla reforma po roce 2007, ale zprávy NKÚ z posledních měsíců napovídají, že má-li na státní učetní údaje být spolehnutí, musí se kvalita finančních informací produkovaných úřady dramaticky zlepšit.

Nejvýznamější slabinou, na kterou zveřejnění těchto „KPIs“ ukazuje, je neexistence jasné odpovědnosti uvnitř ministerstev za to, co tyto indikátory ukazují. Dobré systémy manažerských informací se vyvíjí a zlepšují na základě poptávky – někdo v dané organizaci musí chápat, že kvalitnější informace mu umožní dělat lepší rozhodnutí. Na otázku „v čím osobním hodnocení/kariéře se promítne zhoršení jednotlivých indikátorů?“ ale neexistuje spolehlivá odpověď. To je hlavní důvod, proč tyto ukazatele, i kdyby byly sebelépe navrženy, stěží povedou ke zlepšení. Ano, úřady mají ředitele finančních odborů, ale neexistují zde skuteční odborní šéfové ministerstev ani finanční ředitelé, v jejichž profesním a kariérním zájmu by bylo zajímat se o výkonnost „svých“ organizací a o to, jak ji nejlépe měřit (čest výjimkám).

Navíc tento pokus do státní správy implantovat – byť se zavádějícími názvy a v ne příliš šťastné podobě – nástroje řízení běžné v soukromém sektoru ukazuje, že českým ministerstvům zpravidla chybí kvalitní corporate governance: ustálené řízení a správa organizace s jasnými rolemi, odpovědností, pravidly, neřku-li i opravdovými dozorčími orgány; o efektivitě interního auditu pochybuje i samo MFČR.

Hlavním problémem indikátorů tedy není sama snaha měřit výkonnost veřejných organizací (není pravda, že to nejde) ani to, že na to jdou ze špatného konce (což je  oprávněná kritika), ale to, že padnou na neúrodnou půdu. Je to jako lít benzín do nádrže auta, do kterého jsme ještě nenamontovali motor. Zaplnění této mezery musí být jedním z hlavních cílů nového zákona o úřednících.

Související špatná zpráva je, že iniciativa nepřichází z popudu několika klíčových politiků, kteří společně chtějí zatlačit na zkvalitnění státní správy. Naopak přichází v době polovládí z útrob MFČR, kde se zrodila na popud ekonomů a akademiků z pracovní skupiny NERVu. Jde tedy o akci iniciovanou zvenčí bez politické podpory, což je kombinace, která snižuje šance na úspěch a ukazuje na slabiny státní správy, které je třeba napravit, pokud má jakékoli řízení výkonnost v české státní správě kdy fungovat.

P.S. Autor tohoto textu je uveden jako spoluautor původní studie pracovní skupiny NERV ke KPIs. Na textu studie jsem se nepodílel, pouze jsem do diskuse poskytl krátké memo na téma benchmarkingu veřejné zprávy ve světě, které mj. upozorňovalo na problém odpovědnosti zmíněný výše.